Суд обязал немецкое правительство снова усилить защиту климата: чем это грозит?
Правительство Германии должно усилить свою программу защиты климата от 2023 года, так как перечисленные до сих пор меры недостаточны для достижения климатических целей, — подтвердил Федеральный административный суд в Лейпциге (BVerwG), полностью удовлетворив тем самым иск Немецкой ассоциации экологической помощи (DUH). За формальным решением, однако, как предостерегают конституционные юристы, могут скрываться глубокие правовые и практические последствия — вплоть до примата экологической повестки над общественными интересами и «диктатуры меньшинства» в лице зелёных НПО и НКО.
В частности, суд признал: действующая программа не соответствует требованиям Закона о защите климата и не обеспечивает достижения обязательной цели — сокращения выбросов CO2 как минимум на 65% к 2030 году по сравнению с уровнем 1990-го. Ключевым аргументом стал прогнозируемый разрыв не менее 200 миллионов тонн CO2, который, по мнению суда, делает перечисленные правительством меры юридически и содержательно несостоятельными. На этом фоне в Deutsche Umwelthilfe, которая на протяжении многих лет системно использует механизм коллективных исков, заявили о «победе по всем пунктам» и назвали решение «громкой пощёчиной» правительству.
Фаворизируемыми мерами по сокращению выбросов одновременно являются увеличение доли электромобилей и сокращение доли машин с двигателями внутреннего сгорания, которые должны быть достигнуты за счет повышения налога на CO2, субсидирования электромобилей, запрета регистрации автомобилей с ДВС и ограничения скорости (Tempolimit). Каждый из шагов, тем не менее, предсказуемо стал полем политической битвы: при имплементации этих мер ряд экспертов опасается дальнейшего замедления экономического роста, в то время как ограничение скорости на автобанах и вовсе признается скорее идеологическим «капризом» профильных экологических организаций.
Опасность, впрочем, в другом: после решения суда правительство Германии обязано представить новую программу защиты климата к 25 марта 2026 года, и если в ней не будут учтены недостатки, у экологических организаций, как DUH, будут основания немедленно подать очередной иск. Эта институциональная логика напрямую восходит к решению Федерального конституционного суда 2021 года, также вынесенному по иску DUH. Тогда Карлсруэ существенно расширил трактовку статьи 20a Основного закона, фактически возведя климатическую нейтральность в ранг национальных целей — хотя такое расширение по предложению партии «Зеленых» ранее отклонил Бундестаг.
Таким образом, решение, вместе со свежей благоприятной судебной практикой, открывает активистам прямой доступ к корректировке ключевых инструментов государственной политики в обход парламентских процедур. Решения о целях, средствах и цене климатической трансформации фактически выводятся из пространства демократического выбора, — опасаются критики, одновременно предостерегая о надвигающейся эпохе сужения гражданских прав и свобод, ведь конституционные судьи еще в 2021 году отметили, что «осуществление свободы, связанной с выбросами CO2, в конечном итоге придется существенно ограничить».
Единственный выход из немецкой «климатической тюрьмы», считает профессор публичного права Марбургского университета Себастьян Мюллер-Франкен, заключается в возвращении вопроса в Конституционный суд и перенос усилий на глобальный, а не внутренний, уровень, ведь выход США из Парижского соглашения, а инвестиционных компаний, как BlackRock, из «Зеленого курса» демонстрируют, что ситуация коренным образом изменилась. И следуя решению Административного суда в Лейпциге Федеральное правительство рискует снова отправить Германию в Alleingang, как это уже было в вопросе атомной энергетики.
На пути к юристократии: в чем проблематика конституционной защиты климата?
На днях Федеральный административный суд удовлетворил иск Deutsche Umwelthilfe (DUH) и подтвердил, что климатическая программа, разработанная в 2023 году, не соответствует требованиям действующего Закона о защите климате. Теперь правительство будет обязано оптимизировать программу сокращения выбросов и значительно усилить меры, чтобы компенсировать потенциальный разрыв между целью и практикой, иначе оно рискует снова нарваться на иск и судебный контроль.
Это обстоятельство небезосновательно всполошило немецкий политикум, а критики справа и вовсе заговорили о «диктатуре активистского меньшинства» и «юристократии». И действительно, правовая основа коллективных исков по климату, во-первых, фактически была заложена в обход парламента. Во-вторых, усиление политики защиты климата сегодня явно не соответствует ни международному контексту, ни демократической воле большинства — только 41% немцев считают, что Германия должна делать больше для борьбы с изменением климата, а 69% вообще отвергают такие меры, как запрет ДВС.
Здесь же важно, что Федеральный закон о защите климата (Klimaschutzgesetz) был принят в условиях иного общественного настроения. Германия образца 2019 года — это общество с самой большой долей постматериалистов в мире: приоритеты смещены от экономической безопасности к ценностям экологии, самореализации, «ответственности перед будущим». В этой логике жёсткие климатические цели выглядели морально обязательными, а климатическая повестка была апроприирована всеми партиями, пожалуй, кроме AfD.
Однако серия кризисов — пандемия, геополитика, энергетический шок и инфляция — изменила структуру ценностей. Доля постматериалистов закономерно сократилась; это один из трюизмов политической науки. И защита климата перестала быть консенсусной. Это обычное дело, но государственная политика, тем более немецкая, крайне инертна, и сам закон продолжает действовать в режиме автоматической имплементации — с годовыми целями и сильным судебным контролем.
Именно судебный контроль — как свежее решение Административного суда и, даже больше, решение Конституционного суда от 2021 года фактически возвести защиту климата в национальные цели ради «межпоколенческой справедливости» — деполитизирует конфликт, делая одно конъюнктурное решение конституционным обязательством. В терминах Рана Хиршля — это чистый пример юристократии, когда стратегические решения сознательно выводятся из политики и закрепляются правом.
Примечательно, что такое развитие событий отнюдь не просто удача или, наоборот, сбой системы, а вполне рациональное поведение политических акторов: каждая из партий хотела бы «законсервировать» выгодные себе законы конституцией, защитив новый статус-кво от скорого пересмотра оппонентами. Это давно удалось «народным партиям» (например, в случае социального государства), а теперь и «Зеленым». С той же целью, к слову, нынешний политический мейнстрим так рьяно пытается защищить Конституционный суд от проникновения AfD.
В конечном итоге, разумеется, такая конституционализация спорной и очень амбициозной (учитывая, что Германия ответственна всего за ~1,8% мировых выбросов) не может не иметь экономических и социальных издержек с одной стороны. С другой, институциональная ловушка в виде невозможности быстро обернуть непопулярный курс вспять почти обязательно подточит доверие к власти и демократии как таковой, став очередной благоприятной темой для популистов.
Юристократия — это плохо?
В Германии суд принуждает правительство к более интенсивной реализации климатических мер. У Бундесканцлера вышел хороший пост с разбором происходящего: он пишет, что это может привести к «юристократии» — ситуации, когда суды оказывают непомерно большое влияние на политику. Я много писал и думал о проблеме судебной власти и далее поделюсь своими мыслями.
С одной стороны, суд можно считать инструментом позитивных изменений. В США многие важные инновации в области прав граждан были осуществлены Верховным судом. Большинству избирателей нет дела до социальных проблем, которые не касаются их напрямую. Возможно, спустя долгое время публичных обсуждений люди проголосуют за решение проблемы. Но иногда суд позволяет решить её гораздо быстрее.
Суд также сдерживает и ограничивает избранную власть. Политическая наука говорит нам о том, что избиратели знают о политике очень мало. Они также сильно предвзяты в пользу своей партии и не склонны к тому, чтобы слушать аргументы другой стороны. У людей попросту нет стимула собирать политическую информацию и хотя бы пытаться делать из неё правильные выводы. Их голос всё равно ни на что не повлияет. Поэтому они выбирают либо быть аполитичными, либо относиться к политике как к футболу, где ты просто болеешь за свою команду. Люди, у которых нет мотивации думать, часто будут голосовать за плохих политиков.
Суд может таких политиков ограничивать — здесь работает разделение властей. У суда есть возможность отменять некоторые решения исполнительной власти. Судьи также знают гораздо больше обычных граждан и могут быть более рациональными в политических вопросах. Возможно, они будут более корректно оценивать ситуацию и понимать, когда необходимо вмешаться?
С другой стороны, раздутые судебные полномочия отдают власть в руки активистам. Люди, которые становятся юристами и судьями, — это не случайные люди. В демократиях очень часто в юриспруденцию идут активисты, которые надеются таким образом повернуть систему в нужном им направлении. И это очень специфические люди. Может показаться, что у них есть больше мотивации разбираться и делать правильные выводы, но это не совсем так. Они могут знать больше обычного человека, но они также гораздо более предвзяты.
Исследования также показывают, что у активистов чаще встречаются тёмные личностные черты: нарциссизм и психопатия. Им нравится показывать себя как хороших людей, которые заботятся о социальных проблемах. Поэтому они выбирают такие идеологии, которые позволяют им постоянно обвинять всех остальных в том, что они делают недостаточно. Темы экологии, изменения климата и расизма — отличный способ показать свою добродетельность.
Правильно ли отдавать власть в руки таких людей?
Иногда активисты могут быть полезны в борьбе против перегибов исполнительной власти. Однако история США полна примеров перегибов власти судебной. Ричард Хананья в своей книге показывает, как судебный активизм породил «повесточку». Историк Пол Сабин показывает, как суды использовались активистами, чтобы тормозить государство и бизнес. Активисты хотели заставить корпорации и государство служить публичному интересу и соблюдать экологические требования, но сегодня из-за этих регуляций молодые американцы не могут купить жильё.
Я не считаю демократию идеальной системой, но отдавать всю власть в руки судов — не самая лучшая затея. Власть юристов — это на самом деле власть активистов, которым поза может быть важнее результата. Активист не мыслит как человек, который хочет сделать благо для граждан: он мыслит как активист. Ему нравится поза Савонаролы, нравится показывать себя более добродетельным, чем он есть на самом деле. Он выбирает идеологию не на основании разумного рассуждения, а на основании своих психологических склонностей. Раздутая судебная власть даёт активисту возможность удовлетворить хотелки и навязать обществу свою волю без необходимости убеждать кого-то в своей правоте.
